РЕШЕНИЕ Кемеровского областного суда от 15.07.2003 № 3-160/03
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И НЕДЕЙСТВУЮЩИМ П. 7 СТ. 10 (ПРИЛОЖЕНИЕ 7 "ПЕРЕЧЕНЬ ЦЕЛЕВЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ НА 1995 Г.") ЗАКОНА КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 11.07.1995 № 13-ОЗ "ОБ ОБЛАСТНОМ БЮДЖЕТЕ НА 1995 ГОД">
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 15 июля 2003 г. по делу № 3-160/03
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМ ФЕДЕРАЛЬНОМУ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И НЕДЕЙСТВУЮЩИМ П. 7 СТ. 10
(ПРИЛОЖЕНИЕ 7 "ПЕРЕЧЕНЬ ЦЕЛЕВЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ
НА 1995 Г.") ЗАКОНА КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 11.07.1995
№ 13-ОЗ "ОБ ОБЛАСТНОМ БЮДЖЕТЕ НА 1995 ГОД">
Именем Российской Федерации Кемеровский областной суд в составе:
председательствующего Шостак Г.П.,
при секретаре Голубевой О.Г.,
с участием прокурора Масловец Н.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Кемерово дело по заявлению Лотца Виктора Ивановича о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 7 статьи 10 (приложение 7) Закона Кемеровской области от 11 июля 1995 г. № 13-ОЗ "Об областном бюджете на 1995 год",
установил:
Лотц В.И. обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 7 статьи 10 (приложение 7 "Перечень целевых региональных программ на 1995 год") Закона Кемеровской области от 11 июля 1995 г. № 13-ОЗ "Об областном бюджете на 1995 год" в части финансирования программы "Фата" - итальянская линия" в сумме 80000 млн. неденоминированных рублей.
В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что основанием для издания названного Закона области в оспариваемой части явилось заключение Кемеровской областью как субъектом Российской Федерации в лице бывшего Главы Администрации Кемеровской области Кислюка М.Б. 12 июня 1992 г. контракта № 004/к с итальянской фирмой "Фата Юропиан Груп С.р.л." о закупке оборудования, машин, услуг на сумму 202,54 млн. долларов США и 25 августа 1993 г. соглашения № 3104/483 с Банком внешнеэкономической деятельности СССР о кредитной линии на сумму 172,16 млн. долларов США с целью оплаты 85 процентов стоимости внешнеторгового контракта. Согласно данным сделкам, составляющим существо программы "Фата" - итальянская линия", Администрация Кемеровской области должна погасить кредит в размере 172,16 млн. долларов США, направленный на закупку указанного импортного оборудования.
Считает, что указанные договоры были заключены Администрацией области с превышением полномочий, предоставленных органу исполнительной власти действовавшим на тот момент федеральным законодательством. В нарушение положений ст. ст. 14 ч. 2, 18 ч. 2, 22 ч. 2, 50 ч. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", ч. 2 ст. 12 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", ч. 3 ст. 13 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" областной Администрации был получен долгосрочный кредит у коммерческого банка. Кроме того, кредитное соглашение и внешнеторговый контракт были заключены областной администрацией в отсутствие решения областного Совета народных депутатов и наделения ее правомочиями представительным органом государственной власти на совершение указанных действий. Не были они и санкционированы впоследствии Кемеровским областным Советом народных депутатов.
Как полагает заявитель, обосновывая свои требования, кредитное соглашение и внешнеторговый контракт не соответствуют и действующему законодательству, поскольку в силу п. 7 ч. 2 ст. 8 ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", п. 1 ст. 1 ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации не вправе заключать соглашения в области внешнеторговых и внешнеэкономических связей с иностранными коммерческими организациями; решения о ратификации внешнеторгового контракта представительным органом государственной власти Кемеровской области не принималось; внешнеторговый контракт и кредитное соглашение в соответствии с п. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законом области не утверждались.
Поэтому заявитель считает, что как внешнеторговый контракт, так и кредитное соглашение являются ничтожными сделками, не влекут правовых последствий со дня их заключения, а следовательно, не могут быть признаны законными долговыми обязательствами Кемеровской области, включены в государственную долговую книгу области и не подлежат финансированию из областного бюджета.
Кроме того, заявитель в обоснование своих требований ссылался на то, что оспариваемые положения Закона области не соответствуют п. п. 1 и 3 ст. 104 Бюджетного кодекса РФ, ч. ч. 3 и 4 ст. 1 Закона области "О привлечении кредитов Администрацией области, предоставлении бюджетных кредитов государственных гарантий юридическим лицам в Кемеровской области", поскольку выделяемые из областного бюджета финансовые средства направлены на финансирование расходов по оплате стоимости импортного оборудования, закупленного по ничтожной сделке, за счет использования кредита по ничтожному кредитному соглашению; решения областного Совета о разрешении Администрации области осуществить государственное внутреннее заимствование не имеется. Это государственное внутреннее заимствование в виде кредитного соглашения не включено в программу государственных внутренних заимствований области; такая программа отсутствует, она не утверждалась соответствующим законом об областном бюджете.
Свои требования Лотц В.И. обосновывал тем, что принятие и исполнение Закона области в оспариваемой части привело к изъятию значительных средств из областного бюджета, сокращению расходов на оплату труда работников бюджетной сферы. В результате в 1995 году задержка выплаты заработной платы в областной клинической больнице № 1, где работает заявитель, составляла около 4 месяцев, чем были нарушены его права на справедливое и удовлетворительное вознаграждение за труд, достаточный уровень жизни его и членов семьи, непрерывное улучшение условий жизни.
Поскольку из областного бюджета на финансирование программы "Фата" - итальянская линия" было перечислено лишь 32355,8 млн. неденоминированных рублей, оспариваемый Закон области является действующим, то его исполнение, как указывает заявитель, вновь повлечет нарушение его гражданских прав: он продолжает работать в Кемеровской областной больнице, которая финансируется за счет средств областного бюджета.
В судебном заседании Лотц В.И. предъявленное требование поддержал и просил признать Закон области в оспариваемой части недействующим со дня его принятия.
Представитель Совета народных депутатов Кемеровской области Русских Е.Н., действовавшая на основании постоянной доверенности от 18.04.03 № 01/132, и представитель Администрации Кемеровской области Акимов В.А., действовавший на основании постоянной доверенности от 17.04.03 № 10-16/2580, заявленные требования признали (т. 2 л. д. 87, 88).
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры области Масловец Н.А., полагавшей заявление удовлетворить, суд приходит к следующему.
Судом установлено, что 11 июля 1995 г. Законодательным собранием Кемеровской области был издан Закон области "Об областном бюджете на 1995 год" № 13-ОЗ (т. 1 л. д. 11 - 30). Данный закон был опубликован в газете "Кузбасс" 18 июля 1995 г. № 129.
Ст. 10 названного Закона области определены расходы областного бюджета, в том числе п. 7 предусмотрено финансирование областных целевых программ согласно приложению № 7. Как следует из перечня целевых региональных программ на 1995 год, содержащихся в приложении № 7, на финансирование программы "Фата" - итальянская линия" выделено 80000 млн. неденоминированных рублей (т. 1 л. д. 25).
Основанием для включения в Закон области указанной программы и выделения средств на ее финансирование явилось заключение Администрацией Кемеровской области в лице бывшего главы Администрации области Кислюка М.Б. 12 июня 1992 г. контракта № 004/к с итальянской фирмой "Фата Юропиан Груп С.р.л." о закупке оборудования, машин, услуг на сумму 202,54 млн. долларов США (т. 1 л. д. 39 - 57) с последующим дополнительным договором от 26.08.93 (т. 1 л. д. 58 - 68), дополнениями № № 2 - 4, 6 - 9, 11 от 26.08.93, № № 5, 10, 11 - 3 от 15.03.94, № 12, 14 от 09.06.95 (т. 1 л. д. 69-223) и 25 августа 1993 г. соглашения № 3104/483 с Банком внешнеэкономической деятельности СССР о кредитной линии на сумму 172,16 млн. долларов США с последующими кредитными соглашениями от 28.06.94 № 3403/489 по 3403/496; дополнениями от 28.06.94 № 1; от 18.04.95 № 2, дополнениями от 18.04.95 (т. 1 л. д. 224-253) с целью оплаты 85 процентов стоимости внешнеторгового контракта.
В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (с последующими изменениями), действовавшего на момент заключения внешнеэкономического контракта и кредитного соглашения, указанных выше, бюджетный процесс в РСФСР строится в соответствии с настоящим Законом, иными законами РСФСР, регулирующими бюджетный процесс, а также законами республик в составе РСФСР, решениями Советов народных депутатов.
Согласно п. 3 ст. 13 названного Закона РСФСР решения органов исполнительной власти, влияющие на уменьшение доходной или увеличение расходной части бюджета, подлежат утверждению соответствующим Верховным Советом или местным Советом народных депутатов, если размер изменений приводит к увеличению установленного предельного уровня дефицита бюджета.
В соответствии с п. 2 ст. 14, п. 2 ст. 22, п. 1 ст. 50 Закона РФ от 05.03.92 № 2449-1 "О краевом областном Совете народных депутатов и краевой, областной Администрации" (с последующими изменениями) краевая, областная Администрация на основании решений краевого, областного Совета вправе заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции за счет средств краевых, областных валютных фондов и на иной основе; вправе пользоваться кредитами на хозяйственные и социальные цели в порядке, установленном краевым, областным Советом; решает вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности края, области в соответствии с законами Российской Федерации и решениями краевого, областного Совета.
Согласно ч. 2 ст. 12 Закона Российской Федерации от 15.04.93 № 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" исполнительный орган власти вправе получать краткосрочные кредиты коммерческих банков за счет их собственных ресурсов по решению представительного органа власти, в котором определяются приемлемые условия заключения соглашения исполнительного органа власти с банком о предоставлении и погашении кредита.
Как установлено судом, Администрацией области в нарушение положений названного федерального законодательства не истребовалось согласие представительного органа государственной власти Кемеровской области на заключение указанных выше внешнеторгового контракта и кредитного соглашения со всеми последующими соглашениями, изменениями и дополнениями; эти внешнеторговый контракт и кредитное соглашение на утверждение Законодательного собрания не представлялись, а представительным органом государственной власти Кемеровской области не принимались решения, наделяющие Администрацию области полномочиями по заключению указанных внешнеторгового контракта и кредитного соглашения на разумных и приемлемых для области условиях.
Указанные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспаривались. Их объяснения подтверждаются справкой Совета народных депутатов Кемеровской области от 17.04.03 № 01/130 (т. 2 л. д. 24 - 25), актом Счетной палаты Российской Федерации по проверке деятельности Администрации Кемеровской области в части привлечения кредитов на производственные и социальные нужды области в рамках взаимоотношений федерального и областного бюджетов и законодательства Российской Федерации и Кемеровской области от 12 ноября 2002 г. (т. 2 л. д. 26 - 44).
При таких данных суд приходит к выводу о том, что внешнеторговый контракт от 12 июня 1992 г. № 004/к и кредитное соглашение от 25 августа 1993 г. № 3104/483 были заключены Администрацией Кемеровской области с нарушением действовавшего на тот момент законодательства Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации", которым временно соответствующая администрация была наделена полномочиями органа представительной власти, был издан 9 октября 1993 г., то есть после заключения указанных внешнеторгового контракта и кредитного соглашения. Представительный орган в области функционировал в лице Кемеровского областного Совета народных депутатов.
Таким образом, контракт № 004/к от 12.06.92 и соглашение о кредитной линии № 3104/483 от 25.08.93, которые повлекли за собой бюджетные ассигнования по Закону области от 11.07.95 № 13-ОЗ в оспариваемой части, были заключены Администрацией Кемеровской области с нарушением действовавшего на момент их совершения законодательства Российской Федерации.
Закон области "Об областном бюджете на 1995 год" в оспариваемой части является действующим, поскольку бюджетные правоотношения носят длящийся характер. В соответствии со ст. 15 ранее действовавшего Закона РСФСР "Об основах бюджетного процесса в РСФСР", ст. ст. 271 - 273 Бюджетного кодекса РФ завершающей стадией бюджетного процесса является утверждение отчета об исполнении бюджета. Между тем, как установлено судом, представительным органом государственной власти Кемеровской области не принимался закон об утверждении отчета об исполнении бюджета области на 1995 год. Не принимался также Закон области о признании утратившим силу Закона области "Об областном бюджете на 1995 год" в оспариваемой части.
В соответствии с действующим законодательством (п. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), Уставом Кемеровской области (ст. 4), Законом Кемеровской области от 29.01.98 № 5-ОЗ "О ратификации и денонсации договоров Кемеровской области" (ст. ст. 1 - 4) законами области названные внешнеторговый контракт и кредитное соглашение не утверждались; решения о ратификации внешнеторгового контракта не принималось.
В п. 3 ст. 99 Бюджетного кодекса РФ содержится перечень форм, в которых могут существовать долговые обязательства субъекта Российской Федерации, в том числе предусмотрены долговые обязательства в форме кредитного соглашения и договора. Кредитное соглашения и договоры являются гражданско-правовыми сделками; их заключение, исполнение и основания недействительности регулируются нормами гражданского права. Договор поставки, каковым является контракт о закупке оборудования, заключенный с итальянской фирмой "Фата", в этом перечне отсутствует.
В силу п. 1 ст. 166, ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. Ничтожная сделка является недействительной независимо от признания ее таковой судом.
Согласно п. 1 ст. 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что недействительные внешнеторговый контракт № 004/к от 12.06.92 (с дополнениями и приложениями) и соглашение № 3104/483 от 25.08.93 (с дополнениями) о кредитной линии не могут быть признаны основанием для возникновения долгового обязательства Кемеровской области, поскольку, как установлено выше, эти сделки заключены Администрацией области с нарушением законодательства Российской Федерации, а следовательно, у Администрации Кемеровской области не могло возникнуть по недействительному кредитному соглашению обязательство перед Внешэкономбанком по погашению кредита, направленного на закупку оборудования по ничтожной сделке внешнеторговому контракту № 004/к от 12.06.92.
Таким образом, недействительное соглашение о кредитной линии № 3104/483 от 25.08.93 не может быть, как полагает суд, признано законным долговым обязательством Администрации Кемеровской области, подлежащим финансированию из областного бюджета, и как ничтожная сделка не может служить основанием для внесения его в качестве долгового обязательства в государственную долговую книгу Кемеровской области.
Кроме того, как установлено судом, заключению названных внешнеторгового контракта и кредитного соглашения, которые повлекли за собой бюджетные ассигнования по Закону Кемеровской области от 11.07.95 № 13-ОЗ в оспариваемой заявителем части, не предшествовали предварительная разработка технико-экономического обоснования целесообразности привлечения кредита и оценка возможностей бюджета области по обслуживанию кредитной линии, не прогнозировались изменения в макроэкономической среде, последствия для областного бюджета, чем были нарушены положения ч. 3 ст. 4 действовавшего на тот период Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", согласно которой составление бюджета должно производиться в соответствии с прогнозами социально-экономического развития территорий, ст. ст. 28 и 37 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающими надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Как следует из справки департамента экономического развития Администрации Кемеровской области, объем дефицита от собственных доходов составил в 1994 году 43,6 процента, в 1995 году - уже 53,4 процента; уровень дотационности бюджета колебался в этот период от 17 до 30 процентов. В связи с негативными тенденциями в развитии региона и спадом промышленного производства, реструктуризацией угольной отрасли, увеличением массы неденежных расчетов произошел рост кредиторской задолженности консолидированного бюджета Кемеровской области на 01.01.95 - 435052 млн. руб., на 01.01.96 - 1779654 млн. руб. Кузбасс стал одним из наиболее депрессивных регионов России (т. 2 л. д. 51-53).
Указанные обстоятельства лица, участвующие в деле, не оспаривали.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что Закон области от 11.07.95 № 13-ОЗ "Об областном бюджете на 1995 год" в части выделения бюджетных ассигнований в сумме 80 млн. неденоминированных рублей на финансирование программы "Фата" - итальянская линия" противоречит федеральному законодательству, а следовательно, в силу п. 2 ст. 253 ГПК РФ является недействующим со дня его принятия.
В судебном заседании нашли подтверждение доводы заявителя, что названный Закон области в оспариваемой части нарушает охраняемые законом его права на справедливое и удовлетворительное вознаграждение за труд, достаточный жизненный уровень для него и членов его семьи, включающий достаточное питание, одежду, жилище и медицинский уход, и на непрерывное улучшение условий жизни, предусмотренные ст. ст. 2, 4, 15, 56, 129 - 132, 136 Трудового кодекса РФ, п. 3 ст. 23, п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, ст. ст. 7 и 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, поскольку финансирование заработной платы сотрудников Кемеровской областной клинической больницы, в которой врачом отделения хронического гемодиализа работает заявитель, осуществляется за счет средств областного бюджета. В 1995 году задолженность по выплате заработной платы составляла до четырех месяцев. Невыдача заработной платы, являющаяся основным источником его доходов, лишала заявителя и членов его семьи средств к существованию. В то же время Законом области от 11.07.95 № 13-ОЗ "Об областном бюджете" из областного бюджета было выделено 80000 млн. неденоминированных рублей на финансирование программы "Фата" - итальянская линия" и фактически из бюджета было перечислено 32555,8 млн. неденоминированных рублей.
Поскольку недофинансирование программы "Фата" - итальянская линия" составило 47644,2 млн. неденоминированных рублей из бюджета 1995 года, на Администрации области лежит обязанность осуществлять платежи во исполнение незаконного, как установлено выше, долгового обязательства области, а с учетом просрочки выплаты задолженность, начисленная Внешэкономбанком Администрации области, по состоянию на 01.04.03 достигает 275 млн. долларов США, что составляет 62 процента по отношению к доходам бюджета 2003 г. и 55 процентов по отношению к расходам. В результате область будет поставлена объективно на грань банкротства, что приведет к безусловному, по мнению суда, нарушению законных прав и интересов заявителя.
Названные обстоятельства подтверждаются справками Кемеровской областной клинической больницы (т. 1 л. д. 32, т. 2 л. д. 58, 59), сообщениями Главного финансового управления Кемеровской области (т. 2 л. д. 56, 57), письмами Внешэкономбанка в адрес Администрации Кемеровской области с требованиями погашения задолженности по кредитному соглашению от 25.08.93 № 3104/483, направления выписок из Закона области "Об областном бюджете на 2003 год", долговой книги Кемеровской области (т. 1 л. д. 35, т. 2 л. д. 45-47).
При таких данных суд приходит к выводу о том, что заявление Лотца В.И. о признании Закона Кемеровской области от 11 июля 1995 г. № 13-ОЗ "Об областном бюджете на 1995 год" в части пункта 7 статьи 10 приложения 7 "Перечень целевых региональных программ на 1995 год", предусматривающей финансирование программы "Фата" - итальянская линия" в сумме 80000 млн. неденоминированных рублей, противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня его принятия подлежит удовлетворению.
В соответствии с п. 3 ст. 253 ГПК РФ суд полагает необходимым обязать редакцию областной газеты "Кузбасс" сообщение о данном решении опубликовать в месячный срок со дня его вступления в законную силу.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 195, 198, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление Лотца Виктора Ивановича удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 7 статьи 10 (приложение 7 "Перечень целевых региональных программ на 1995 год") Закона Кемеровской области от 11 июля 1995 г. № 13-ОЗ "Об областном бюджете на 1995 год" в части финансирования программы "Фата" - итальянская линия" в сумме 80000 млн. неденоминированных рублей со дня его принятия.
Обязать редакцию газеты "Кузбасс" сообщение о данном решении опубликовать в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу.
Данное решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Кемеровский областной суд в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.
